加强村务监督机构建设的思考

严颖熠

摘要:当前村干部违纪违法问题频发,折射出对村级组织权力监督体系的不完善。由于制度设计、履职能力、经费保障、业务指导等方面存在的一系列问题,严重影响了村务监督机构作用的发挥。文章建议从体制机制、人员选配、经费保障、工作指导等方面予以改善和加强,发挥村监委应有的监督作用。

关键词:村务监督;村官腐败;民主监督

一、村务监督机构的由来及现状

2004年6月,为解决长期困扰浙江省武义县后陈村的村务管理混乱、财务不透明,干群关系紧张等问题,在武义县纪委等多部门的联合推动下,在后陈村率先创设了“村务监督委员会”,强化对村務管理的监督。之后,全国各地纷纷开始探索和试点村务监督组织建设。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》就明确“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。

然而,“村务监督委员会”这一村务监督机构在实际运行中并未达到其预期效果,农村基层村务管理问题仍然比较突出,村干部违纪违法问题依然频发多发。2015年5月26日,中央纪委监察部机关召开反映群众身边“四风”和腐败问题线索督办协调会,选取了89个涉及村级干部的问题线索直接督办,内容涉及土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保资金管理使用等方面,问题典型、性质恶劣。2015年7月至2016年1月中央纪委监察部网站共分七次集中通报“群众身边的“四风”和“腐败问题”案件979起,点名道姓曝光1355人,其中村(居)干部共776人,占通报总人数的57%。

二、村务监督机构运行中存在的问题及原因分析

(一)制度设计存在不足

目前,我国农村基层村级层面一般主要有村党支部、村民委员会、村经济合作社等组织。村党支部由党员选举产生,是党在农村的最基层的组织,发挥领导核心作用。村民委员会由村民直接选举产生,是村级事务管理的执行机构。村经济合作社由全体社员选举产生,是村集体经济组织,依法独立进行经济活动。在现实中,这三大组织基本都是合署办公,统一分工,混合履职。虽然《村民委员会组织法》规定了“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”,但这条规定无法真正起到任职回避的效果。2012年中央纪委、组织部、民政部等12部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》(民发〔2012〕162号)更是“提倡村党组织成员通过民主程序兼任村务监督机构成员”。如云南巧家县大寨镇11个行政村的村务监督委员会书记全部由村党总支(党委)副书记兼任。而这些村党组织副书记或成员的确不是村民委员会成员,完全符合法律和制度的规定,但他们确是实际从事村级具体事务管理的“村干部”。而由其担任村监委主任,其实就成了“同体监督”,所谓的监督名存实亡,很难实现与预期效果。

(二)履职能力普遍不高

目前,在我国广大农村,青壮年农民大都外出务工,留守人员大多是妇女、儿童和老人。故而村监委成员的选择面非常狭窄,又由于经济、政治等各方面待遇等的原因,“村干部”职位的吸引力明显强于村监委成员。故而村监委成员一般都是由退职村干部、村民组长或党员代表等担任,甚至有些地方出现村干部指定村监委成员的现象。法律和相关规定要求村监委成员应具备一定的财务知识和管理能力,但现状是村监委成员普遍存在文化水平较低、年龄偏大、业务水平较差、多数不会操作电脑等问题。如云南省祥云县2013年5月村级换届后,全县 422名村监委成员中55岁以上就有162人,占了38.4%;初中及以下文化程度就257人,占了84.6%。2014年换届后湖北省孝感市下辖的孝昌县共有村监委成员1877人,其中高中以下学历1846人、占比98.35%,51岁以上人员1042人,占比55.51%。由于上述原因,从而出现了有些村监委成员碍于情面,不愿监督;有些不敢监督;有些能力有限,不会监督,这客观上导致了监督工作浮于表面,监督作用发挥不佳。村里一些不合理的开销也顺利报支,明显违反财务管理规定的“白条”支出屡禁不止,村务公开落实不到位,村监委的民主监督存在缺位和失位的现象。

(三)经费保障有待提高

《村民委员会组织法》和《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》(民发〔2012〕162号)等法律法规和制度规定中都没有明确村务监督委员会的经费保障问题。全国大部分省市也没有自行明确村务监督委员会的工作经费和人员补贴,村监委成员大多是按日享受误工补贴。如江苏和浙江都提出村监会成员享有相应的误工补贴,对于工作成绩突出的,各地可适当给予一定的奖励和补助。补贴的具体标准一般都明确由村民会议和村民代表会议讨论决定,但对于经费来源都未作明确,实施财政专门补助的地方不多。2015年,湖北省咸宁市明确村监委会主任一年补助800元、委员500元,有的村按出勤天数计算,参加理财、审财一天补30至50元,半年集中审财只不过两天,补贴不到100元,而当地农村雇工每天平均收入是100到300元。有统计资料显示,部分地区村监委主任的年补贴金额较高,如江苏高达17343元。这其实是一个误区,江苏的村监委主任一般由村党支部副书记或纪检委员兼任,故而该补贴标准其实是现职村干部的报酬标准,而不是真正意义上的村监委主任的补贴。由于经费保障的严重不足,村监委岗位的吸引力进一步降低,村监委成员基本都是兼职,工作积极性较低,监督流于形式,严重弱化了其监督功能的发挥。

(四)上级指导面临缺位

村监委在浙江的创设以及在全国各地的推行,各级纪检监察机关是主要推动者,其换届组织、业务指导和工作救济也都由各级纪检监察机关牵头或承担。但是,党的十八大后,纪检监察机关实行了“三转”,强化监督执纪问责主业,深入清理牵头成立和参与的议事协调机构,中央纪委牵头建立的由中央组织部、民政部、财政部、农业部等11个部委参加的中央农村基层党风廉政建设工作联席会议制度也于2013年底被取消。各级纪检监察机关也相应取消了这一议事协调机构。同时,纪检监察机关也不再直接参与对村务监督委员会的建设和指导。这对于尚处在成长阶段的村委监督委员会来说是可能是严重的挫折。根据村务监督委员会的机构定位,其是村级自治组织中的监督机构,故其建设和指导的职责应归属民政部门。因民政部门机构设置和人员编制等因素的限制,其主要精力必然会重点关注村民委员会。同时,民政部门的协调指导能力相对纪检监察机关而言明显降低,故而在村级组织的换届选举中,村监委极有可能沦为可有可无的“鸡肋”,其监督功能的发挥将受到进一步影响。

同时,村监委的村民知晓率不高,部分村民都不清楚村级存在这一组织。笔者对江苏省Q市的317位农民的随机调查中,在回答“您知道村监督委员会吗”这一问题时,有213个村民选择“否”、占比67.19%,也即有超过三分之二的受访农村居民不清楚村监督委员会这一机构。这一方面反应了村监委本身工作的不到位,没有能在群众中产生较大的影响力。同时,也反映出对村监委的宣传力度还不够,没有为其履职营造出浓厚的氛围。

三、加强村务监督机构建设的对策和建议

(一)完善体制机制,实现“异体监督”

构建权力制衡机制,在村党支部的领导权、村民大会或村民代表大会的决策权、村民委员会的执行权、村经济合作社的经营权之外,构建完全独立于上述权力的村务监督委员会的监督权。村监委成员不只是禁止村民委员会成员及其近亲属、村会计(报账员)等兼任,根据目前我国农村的实际情况,应界定为禁止村干部及其近亲属兼任,使村务监督委员会能独立行使民主监督权,改变目前“同体监督”的现状,实现真正意义上的“异体监督”。若从加强党对农村基层工作领导的角度出发,可考虑让具有党员身份的村务监督委员会主任兼任村党支部副书记或村纪检委员,但其不再参与村级组织其他分工,保证其监督的独立性。

(二)拓展选任视野,提升履职能力

一方面,可以拓展村监委成员的候选范围。力求在年龄结构、文化层次、业务能力等方面有较大的改观。在如今“互联网+,”的时代,村监委成员不一定要局限于农村留守人员,外出务工农民也可以加入监督的队伍。随着大学生村官的增多,以及财政转移支付力度的加大,全国很多地方的村级组织也基本实现了办公自动化。有条件的地区可以借助互联网和智能手机,利用电子邮件、微信QQ群或设立微信公共号等与在外务工农民进行即时沟通,及时发布村务信息,鼓励其参与村级事务管理的监督。另一方面,要加大对现有村监委成员的教育培训力度。定期不定期组织有关上级方针、法律法规、惠农政策、财务制度规等的政治理论学习和专业业务辅导,进一步提升其履职能力。

(三)明确经费来源,提高待遇保障

建议各级政府,特别是县乡两级政府要为村务监督委员会的正常运行提供足额的经费保障,经费来源由财政负担,实行财政转移支付,不在村级集体资金中列支。村务监督委员会要有独立的办公场所,单列的办公经费。村监委主任工资待遇应不低于当地“村干部”的平均工资,其他村监委成员可实施定额补助,具体补贴标准可根据各地实际情况,由县级政府部门确定,而不应由村民会议或村民代表会议讨论决定,要尽量避免因待遇低而影响其工作积极性。同时,每年在村监委向村民会议或村民代表会议述职的基础上,县乡两级政府要建立健全科学的考评机制,对于工作表现突出、工作成效明显的村务监督委员会及其组成人员进行表彰奖励。

(四)建立联动机制,强化工作指导

在农村基层党风廉政建设联席会议取消的前提下,民政部门要主动作为,勇于承担村务监督机构的建设指导职能,将村务监督机构建设摆上重要的议事日程。县乡两级组织、人大、农业、财政等部门应结合各自工作实际,分别从不同角度加强对村务监督委员会的指导和引导。纪检监察机关也不能完全放手、“一甩了之”,乡镇纪委和县级纪检监察机关的有关职能科室要加强与村务监督委员会的联系与协作,建立日常沟通机制。当村监委因村务监督与村级组织发生矛盾冲突时,县乡纪检监察机关要发挥救济功能,适时介入,提供保障,增強村监委监督的威慑力和有效性,强化监督效果。同时,要加大村级监督机构建设的目的意义和工作成效的宣传,让广大农民群众知晓、接受和信任村级监督机构,为其履职尽责应道良好的氛围。

参考文献:

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(作者单位:上海理工大学管理学院)

《加强村务监督机构建设的思考》原文作者:严颖熠,该学术论文发表于:中国集体经济 2017年7期

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