城乡一体化背景下的村官职务犯罪问题研究

温婉君

城乡一体化背景下的村官职务犯罪问题研究

(430072 武汉大学法学院 湖北 武汉)

摘 要:随着城市化进程的不断深入,城乡一体化的趋势越来越明显,村官职务犯罪现象呈现出更多新特点,笔者将在城乡一体化的大背景下对村官职務犯罪现象进行全面的了解和分析,并对村官制度的由来和发展进行回顾,试图找到关于村官职务犯罪的比较具有时代性和可操作性的内容。

关键词:村官;职务犯罪;城乡一体化

一、村官职务犯罪概述

(一)村官职务犯罪的概念

1.村官职务犯罪的概念

村官是指以村委会主任和村党支部书记为首的基层群众自治组织的领导者和管理者的总称。截至2013年,我国共有农民6亿多人,全国共有58.9万个村委会[1],数以百万计的农村基层干部,中国在拥有世界上最庞大的农民群体的同时,也拥有最庞大的村官群体,他们是政府与基层群众联系的纽带,起着上通下达、至关重要的基础性作用。

职务犯罪是指国家工作人员亵渎职守,利用职务上的便利,以贪污受贿等手段非法牟取经济利益,或者滥用职权,玩忽职守,侵犯公民人身权利和民主权利,破坏国家对公务活动的管理职能,破坏国家管理秩序,依照刑法规定应当受到刑罚处罚的犯罪行为的总称。[2]刑法第93条规定:“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定,村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。因此,村官在一定意义上可以成为职务犯罪的犯罪主体。

2.村官职务犯罪需要引起重视的原因分析

一方面,从理论上看,在村民自治制度中,村官由村民民主选举产生,村民为了获得更好的公共服务,将其自身权利让渡给村官行使。村官的权力来源于国家、村民的授予,那么,村官权力的行使也必然以村民的权利为边界。并且,从权力本身的性质来看,权力天然的具有扩张性和强制性,权力主体可以通过有力的支配和影响,迫使相对人服从权力主体的意志。权力对社会管理的独占和对社会资源配置的控制可能会激发权力拥有者强烈的占有欲,他们可以通过实施权力对社会财富和资源加以控制,从而通过权力带来不法价值和利益,所以,必须对权力进行有效的抑制和约束。在村民自治过程中,村干部行使的权力本质上也是一种公共权力,同样应该受到监督和制约。

另一方面,从现实需求上看,随着我国民主法制化建设的不断推进,对村官职务犯罪予以足够重视也具有十分重要的现实意义:

(1)是深入开展党的群众路线教育实践活动的需要。切实践行群众路线,查找村干部思想和工作中的问题和不足,对村干部权力行使进行有效监督,更好的实现自我教育、自我完善、自我提高,从而密切村干部与广大人民群众的血肉联系。

(2)是切实推进党风廉政建设和反腐败斗争的需要。习近平总书记强调指出,要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。村官虽小,但影响大,村干部的腐败直接损害村民利益,村民对身边的腐败也感受最深,在大力“打老虎”的同时,也应该对村干部的职务犯罪“零容忍”。

(3)是创新社会管理方式,实现国家治理现代化的需要。充分关注和重视村官职务犯罪现象,严格规范村官权力的行使,合法高效地实现村民自治,有助于创新农村社会管理模式,完善乡村社会治理机制。

(二)村官职务犯罪的现状

随着城市化进程的迅速推进和新农村建设力度的不断加大,近年来村官职务犯罪现象呈现出不断上升态势。以武汉市某区为例,2011年以来,该区人民法院共审结村干部职务犯罪案件21件,涉案49人,涉案总金额达550多万元。通过归纳总结,我们发现村官职务犯罪具有以下特点:

(1)“窝案”现象明显,多为共同犯罪。村官职务犯罪基本上都是村党支部书记、村委会主任、会计以及其他村委会委员相互勾结的共同犯罪。在个别案件中,甚至全部村委会成员集体参与职务犯罪活动。

(2)犯罪主体年龄较大且学历偏低。以该区人民法院的审理数据为例,在2011年以来审理的21件村官职务犯罪案件中,49名被告人的平均年龄为52.4岁,55岁以上的有21人(详见表一),其中,76%的人只有高中及以下学历,具有本科学历的仅一人(详见表二)。

(3)贪污犯罪所占比例较大。同样,从该区人民法院审判数据来看,在2011年以来受理的14件村官职务犯罪案件中,贪污罪11件、受贿罪2件、挪用公款罪1件,贪污犯罪比例高达78.6%。

(4)经济比较好或处于城乡结合部的村是村官职务犯罪的高发之地。由于近郊农村城市化和工业化进程不断加快,农村集体经济得到迅猛发展,且从已经发生的村干部职务犯罪看,城郊结合部的农村是村干部职务犯罪的频发地带。而经济发展较慢,农村经济没有得到很好发展,农村经济并不富裕,这些地方的村干部犯罪的发案率相对较低。此外,采用纵向对比的分析方法,我们发现在城乡一体化构架下,村官职务犯罪与以往相比,又呈现出以下新特点:

(1)涉案款项的种类不断增多,涉案金额不断加大。村官贪污款项不再限于传统的土地补偿款,还涉及到家园建设工程款、举水河整险加固工程款、板栗深加工基地等各类专项款。并且涉案金额也在不断加大,这一情況在广东沿海地区情况尤甚。从深圳市龙岗区南联社区受贿5000万元的村官周伟思,再到深圳龙华新区观澜办事处的“3亿村官”张建东,“小村官、大腐败”的问题日益凸显。

(2)犯罪手段日趋隐蔽。在以往的涉农职务犯罪案件中,村干部基本上都是采取虚报冒领、收款不入账、重复报销等手段直接侵吞公款,犯罪方法简单直接。而在近年来审理的相关案件中,村干部的作案手段越来越狡猾,隐蔽性也越来越强。他们往往以合法形式作掩盖,如在招投标中废标、串标、泄标,化整为零规避招投标,随意变更规划、设计,变更工程量等。

(3)受贿类型的犯罪开始出现并逐渐增多。传统的村官职务犯罪主要以贪污类型的犯罪为主,因为村官本身头衔不大、地位不高,其职务犯罪大多是利用便利条件侵吞公款的贪污犯罪,但近年来由于新农村建设力度的不断加大,村级组织的可控资源越来越多,财权、事权越来越大,不少村官利用手中的权力进行寻租,在村级工程建设或者工程项目承包招标过程中收受好处费,为他人谋取不正当利益,受贿类型的犯罪不断凸显。

二、我国村民自治的演进

基层群众自治制度是我国基本政治制度之一,是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的。村民自治是基层群众自治的重要内容,也是我国乡村治理在现阶段采用的治理模式。法律赋予村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主权利,村民通过选举产生村民委员会,从而进行自我管理、自我教育和自我服务,是人民当家作主最有效、最广泛的途径。

事实上,乡村治理在我国经历了一个漫长而复杂的发展过程。从秦汉至明清,封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治,其重要特点是皇权只达于县。郡县之下不设治,由职役组织承担乡村社会的各种社会政治职能。1840年鸦片战争爆发后,伴随着传统中国向现代中国的转变,乡村治理也逐渐发生了从“皇权不下县”到“政权下乡”的根本性转变。20世纪初,清政府推行新政,国家政权力图深入乡村基层社会,加强对乡村社会的控制,乡村治理开始国家化、行政化、权力化。新中国成立后,随着农村集体化运动的推进,逐渐建构起一套“政社合一”的人民公社制,国家权力一直延伸到农户,实现了真正意义上的“政权下乡”。十八届三中全会之后,广大农村进行了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革,同时也创造了村民自治的乡村治理形式。[3]1998年《村民委员会组织法》正式颁行,村民自治的农村治理模式得以法的形式正式确立。

从对村民自治的回顾中,我们可以发现我国古代社会实行“皇权不下县”的治理理念,在漫长的历史长河中逐渐形成了以乡村基层组织为核心、国家间接控制与乡村社会自治相结合的治理体制。村民自治实质是国家向村庄和村民下放部分乡村治理权,由村民群众依照法律规定对村庄公共事务实行自我管理。这是一个国家向乡村社会分权,主动推动乡村民主进程的改革过程。[4]

扩大农村基层民主,实行村民自治,是推进农村民主政治建设的重要举措,具有十分重大的进步意义。但随着村民自治的不断深化,制度本身的一些问题和矛盾逐渐显现,同时也带来了一些负面效应,如90年代后期,“三农问题”日益严重;城乡一体化的今天,村官职务犯罪问题不断凸显。于是,学者们开始对村民自治发展的困境进行反思。徐勇教授指出,我国农村社会的社会组织化程度低,体现现代民主理念的村民自治所需要的现代社会发育严重不足。分散的村民难以组织起来以集体行动参与公共事务,影响公共权力,满足个人的社会需求,由此使村民自治流于一种不得不走的仪式。[5]

三、村官职务犯罪原因分析

“小村官、大腐败”可以说是我国社会转型期,在村民自治领域出现的独特现象,村官职务犯罪问题的出现,有其深刻的历史背景和社会原因。具体来讲:

(1)村民自治制度失范是村官职务犯罪高发的制度性因素。从本质上看,村官职务犯罪高发实际上反映出乡村社会对现代治理模式的诉求与相对滞后的村民自治制度之间的矛盾。随着城市化进程的不断深入,农村原生态的社会形式受到冲击,原本的自治制度显得相对滞后,如村委会选举中贿选现象时有发生,难以满足村民自我管理、参政议政的需要;在权力的监督上,上级监督流于形式、内部监督存在真空、群众监督软弱无力,难以实现对自治权力的有效制约等等。

(2)乡土文化的惯性作用和讲究宗族、人情的风俗传统是村官职务犯罪高发的文化性因素。农村作为中国传统乡土社会的基础,即使新农村建设取得了很大进展,传统的乡土性仍根植于每一位出身农民的村干部身上。在这种文化心理背景下,他们在行使自治权力时,不可避免的受到这些因素的影响,存在权钱交易的可能。当村干部对物质享受越加向往和人情大于制度时,将权力用于各种交易的可能就越大。[6]

(3)村官自身素质不高,法律意识淡薄是村官职务犯罪高发的主观性因素。不少村官小农意识、家长作风严重,法律意识淡薄。虽然我们的普法工作进行了很多年,我国的法治建设也取得了举世瞩目的成就,但是在我国广大农村地区,很多朴实的农民,包括村干部的民主法律意识都非常淡薄。在审判实践中,笔者发现,很多村官并不知道自己“借用”公款,年节私分公款的行为会触犯法律,更是缺乏对法律的敬畏之心。

(4)“空心村”现象严重是村官职务犯罪高发的客观性因素。随着城市化进程的不断推进,许多农民外出务工甚至在城镇购房,留守人口少,并且多以老人小孩为主。以武汉市新洲区李集街某某村为例,该村共有村民198户,外出务工以及搬离出村的有143户,占比72.2%。这一方面使得村官权力未得到充分有效行使,另一方面,也缺乏对村官权力的有效监督。并且,还导致基层党员队伍老化,在村委会选举时可供选择的人选少,选出的村干部往往素质不高。

四、合理化建议

为了有效预防和减轻村官职务犯罪,实现村民自治的法治化,我们结合审判实际,特提出如下意见和建议:

(1)完善村民自治制度。针对村民自治制度在实践中显现的问题,可以从制度设计的层面将其不断完善。在村干部的选任机制上,应建立公平、公开、公正的村官选拔竞争机制,杜绝贿选现象的发生。也可以结合选聘优秀高校毕业生到村任职计划,选派大学生村官到村任职,帮助规范权力的行使。在村级财务管理制度上,建立对村“三资”的“三化”管理机制,实行村财务和资产的集约化管理。此外,还可以建立村官重大利益回避机制,涉及村官自身重大利益的事项,本人应予以回避,尽量避免人情、关系的影响。

(2)建立新型的镇村关系。当前乡镇政府对农村的控制和干预,有深层次的体制、经济、社会原因,短期内很难改变,但是乡镇政府可以用法律手段取代行政手段,实现对村民自治的领导。法律在赋予村干部自治权力的同时,也需要设定权力行使的边界。一方面,村干部行使自治权力时要严格遵守《村民委员会组织法》及相关法律的规定,另一方面,乡镇政府应以法律手段加强对村干部的监督。法律理应在村民自治制度的发展过程中扮演更为重要的角色。

(3)加强对村官的教育培训。通过经常性的培训,从根本上提高村官的素质。比如以党的群众路线教育实践活动为契机,以党校、各种培训班为平台,对村支部书记和主任开展全面的普法教育活动和职务犯罪预防警示活动,切实提高村官的思想道德水平和法制观念。

(4)延伸法院审判职能,积极参与社会管理综合治理。充分发挥法院在解决村官职务犯罪方面的重要作用,对典型案件进行公开曝光,释法说理,尤其是加强对征地拆迁、农村“三资”使用、涉农资金管理、农村工程建设等几大典型腐败案件的教育;此外,配合政府及相关部门加强对专项资金的使用、新农村建设规划、土地征用占用的监督,协助相关部门建立完善的监督制约机制,形成法治反腐、制度反腐的长效机制。

参考文献:

[1]数据引自解放日报网:http://newspaper.jfdaily.com/jfrb/html/2013-03/14/content_989152.htm,訪问时间:2015年11月15日.

[2]孙谦,尹伊君.《国家工作人员职务犯罪论》.载《法学研究》,1998年第4期,第57页.

[3]参见周挺著.《乡村治理与农村基层党组织建设》.北京:知识产权出版社.

[4]周挺著.《乡村治理与农村基层党组织建设》.北京:知识产权出版.

[5]参见徐勇.《村民自治的成长:行政放权与社会发育》.载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,第44卷第2期,第1—6页.

《城乡一体化背景下的村官职务犯罪问题研究》原文作者:温婉君,该学术论文发表于:职工法律天地 2016年4期

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