论选择性执法的法律规范

赵江超

(300450 天津市滨海新区塘沽人民检察院 天津)

摘 要:随着我国社会经济的不断发展,行政执法活动日益成为公众关心的行政行为。其中,行政执法中存在的选择性执法是在时间、空间、客体上有选择的执法,是因为对违法时间、空间和个体始终具有高度的不确定性,要确保这些法律有效实施,需要庞大的执法资源,这就导致执法主体对不同的管辖客体,刻意采取区别对待,有违执法公正,如何规范这种行为,就成为了目前需要解决的问题。

关键词:选择性执法;行政自由裁量权;法治原则

一、选择性执法的涵义和具体表现

选择性执法是指执法机关基于一定因素的考量,对某一特定区域内的违法行为在时间、空间、客体上有选择的执法,同样的事情以不同的方式执行,是执法者针对具体事项做出的选择性处理。

选择性执法的具体表现:①执法机关对不同的执法领域投入不同的执法资源;②执法机关对一些违法行为进行严格执法、对另外一些行为不执法;③执法机关有时严格执行法律某部法律;④执法机关采用何种执法手段及何种执法强度;⑤执法者对同一违法行为采取不同的执法措施。[1]

二、选择性执法存在的原因

(1)执法资源的有限性。现代社会的高速发展导致公共事务急剧增多,这就要求必须有充分的资源供行政主体支配,任何一项执法活动的进行都需要一定的成本支出,而行政主体的执法成本是有限的,执法资源的有限性和社会执法需求的无限性之间的矛盾非常突出。

(2)法律的局限性。作为成文法的法律本身有不周延性、模糊性和滞后性,使法律条文本身存在不确定性,不同的执法者有不同的理解,同一执法人员也可能对法律作出多种理解,法律规范的模糊导致了选择性执法。[2]

(3)基于社会关注信息而做出的执法调整。为了维护社会秩序的稳定,执法者必须随时关注社会对执法活动的信息反馈,并根据社会关注信息不断调整执法重点及执法方式,所以,社会反应强烈的违法行为,可能会得到优先执法。[3]

(4)执法者自身的素质。因为执法者对法律的理解、执法时机的把握以及对临场处理问题的能力等方面所表现出来的业务素质不同而导致的选择性执法。

(5)行政自由裁量权导致的选择性执法。我国法律法规赋予行政机关和执法者在行政执法过程中的自由裁量权,导致行政机关和执法者根据自身情况和意愿出现选择性执法。[4]

(6)人情输送或利益輸送关系导致的选择性执法。人情输送或利益输送关系即行政执法人员利用行政权力为亲友牟利或向特定关系人输送利益并从中谋取私利。

三、学界关于选择性执法能不能存在的两种观点

1.选择性执法没有合理性

有的学者认为选择性执法就是执法主体对不同的管辖客体,刻意采取区别对待,任意执法,滥用职权,不履行义务或拖延履行义务,是对法律规定的背离。[5]行政执法应当执法必严,违法必纠,相同的,应该同样对待;不同的,应该区别对待是行政执法中最基本的要求之一,否则有违执法公正,而且选择性执法会导致执法者偏离自由裁量的正确目的,根据自己利害关系在法律给定的自由尺度内从重或者从轻,给权力寻租提供有效的操作空间和责任规避空间,同时选择性执法也破坏了社会对执法的预期,牺牲了法的稳定性和权威性,从而损害法律在人们心中的公信力,并进而破坏法律的权威。

再者,法律要求对于任何人的保护或者惩罚,都应当一视同仁,不应因人而异,应当遵循同种情况同等处理的原则,选择性执法破坏了平等原则,而且助长了行政执法中的机会主义,并导致守法上的投机心理和行为,与法治目标背道而驰,有违依法行政原则和平等原则,不利于法治。此外,选择性执法的存在也可能导致不公正执法,一旦对其纠错还会降低执法效率,增加纠错成本,从而加大资源消耗。总之,选择性执法违反了平等原则、公正原则、公平原则、信赖保护原则等一系列原则。[6]

2.选择性执法具有合理性

有的学者认为选择性执法是指执法主体根据情势变化,而试图获得灵活性和实效性,为了摆脱成文法的僵化而在执法上做出的调整,以保证实现其政治、经济及社会目标的结果,是行政主体应对复杂的社会情势和违法行为高度不均衡分布的一种手段。这样有利于节约执法资源、提高执法效益,有利于使行政主体获得高度的灵活性和行政效率,从而有效完成行政执法任务。

选择性执法以其执法的灵活性来保障个案公正,弥补法律僵化的不足。而且,选择性执法属于行政自由裁量权的范畴,因为违法时间、空间和个体始终具有高度不确定性,要确保法律法规的有效实施,法律必须赋予行政机关和执法者一定的行政自由裁量权,而选择性执法如同行政自由裁量权一样,行政机关运用自由裁量通过灵活的个别执法,以点带面,产生广泛的威慑效应和示范效应,激发自省意识和违法风险意识,使法制秩序得到一定程度的维护,从而有利于节约执法资源和执法成本,而选择性执法以较小的执法资源推动法律实施,是必须存在的一种执法策略。[7]

从理论上说,选择性执法违反了法治原则,但是在法治实践中确有其存在的合理性,即一部分选择性执法是应当存在的,但大部分选择性执法应当完善或摒弃。例如,在执法资源十分有限的情况下,执法机关可以将有限的执法资源用在重要或紧迫的行政执法上;当应当适用的法律规范模糊且需立即作出行政行为的情况下,执法机关可以在不违反法律基本精神的前提下,自由裁量适用法律规范;但是,执法者不得为了谋取个人利益而有选择的执法,执法机关也应当尽量减少执法风暴和运动执法,做到常态执法。[8]

四、选择性执法问题的解决措施

1.匹配执法资源,减少选择性执法现象

只有执法资源匹配,法律才能得到更严格的执行,有法不依、违法不究现象才能减少,权力寻租的机会才会降低。要推进依法治国,在立法时必须统筹考虑执法问题特别是执法资源匹配问题。但在我国,执法资源的匹配一般由各级人事编制部门掌控而不是由立法机构统筹,客观上容易让执法资源始终处在不足或者不适的境地,影响法律的执行效果。[9]随着依法治国进程的推进,这个责任更多的应由享有立法权和监督权的各级人大承担,只有这样立法和执法才能实现良好对接,才能减少选择性执法现象。

2.减少自由裁量、规范自由裁量,缩小权力寻租空间

立法机关在立法时要尽可能细化处置规定,减少自由裁量的范围。人大应该收回让渡给政府和部门的部分立法权力,尽可能在人大体系内让法律得到完善,克服立法部门化、权利化、自由裁量化倾向。对于因经济社会发展不平衡而必须差异对待的,可以赋予省、市人大一定权限,按照本地区的实情进行细化规定。[10]

3.加强对执法工作的监督,防止执法过程中的权力寻租

应逐步分离执法机构的选择权和执法权,建立高效透明的执法指挥中心,提高执法的随机性和均衡性,削弱执法权力寻租的能力。应增强人大查处执法违法的能力,主张人大对执法个案进行事后剖析,增强人大监督的威慑效应,遏制权力寻租的冲动。应主张人大对整体执法情况进行效能评估,督促执法机关勤于执法,在时间和空间上增加执法密度。

参考文献:

[1]戴治勇.选择性执法.《法学研究》,2008年第4期.

[2]徐文星.警察选择性执法之规范.《法律科学:西北政法学院学报》,2008年 第3期.

[3]汪燕.选择性执法的法律属性探析.《政治与法律》,2013年第5期.

[4]叶小兰.选择性执法的内在悖论与消解机制.《甘肃政法学院学报》,2011年第5期.

[5]吕美娜.选择性执法的困境及克服路径.《法制博览(中旬刊)》,2013年第6期.

[6]王成.选择性执法研究.《北京大学研究生学志》,2007年03期.

[7]罗静静.平等权与“选择性执法”.《法制与社会》,2010年 第23期.

[8]胡智强.论选择性执法的法律规制——兼及“钓鱼式执法”的法律约束.《学海》,2011年 第2期.

[9]刘璇.选择性执法问题研究.《中国科技信息》,2008年 第20期.

[10]李福清.选择性执法之困境与出路.《法制与社会:中旬刊》,2013年 第32期.

[9]刘璇.选择性执法问题研究.《中国科技信息》,2008年第20期.

[10]李福清.选择性执法之困境与出路.《法制与社会:中旬刊》,2013年第32期.

《论选择性执法的法律规范》原文作者:赵江超,该学术论文发表于:职工法律天地 2016年4期

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