检察机关提起行政公益诉讼问题研究

摘 要 检查机关提起行政公益诉讼是我国法治化建设中的重要体现,其司法实践过程中被告具有行政职能属性,行政前置程序以及举证责任倒置等特征。作为法律监督机关,检察机关在公益诉讼提起上就存在着定位问题的争议,同时公共利益的区分不同使得适用法律也有所差异,行政公益诉讼诉前程序的使用也会违背同一性。这些问题的存在阻碍着检察机关提起行政公益诉讼。为此需要通过完善程序、健全立法,明确法律相关依据,为其提供合法性依据才能够有效地推动司法实践与法治文明的进步。

关键词 检察机关 行政公益诉讼 法治

作者简介:蒋治曾,河南省渑池县人民检察院,研究方向:诉讼法。

中图分类号:D926.3 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.164

党的十八届四中全会提出要“探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度”,该议题的提出为检察机关参与到行政公益诉讼奠定了相关依据,同时也明确了相关发展走向。但是在2015年实施修订后的《行政诉讼法》中行政公益诉讼并没有具体明确化的规定,由此也引起了学术界的广泛性争论。最高检于2015年发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》才明确规定了检察机关提起行政公益诉讼的试点,由此在实践中才逐步落实并对这一新的制度进行探索,以填补法律体系中对公共利益司法救济的法律空白。尽管如此,新制度的实施并不是一帆风顺的,具体落实中也面临着各种现实性难题,从理论上梳理这些问题并进行逻辑归因有助于制度的完善。基于此,文章从理论视角出发,落实司法实践,以此围绕检察机关提起行政公益诉讼问题提出相应的完善性策略。

一、 检察机关提起行政公益诉讼的特征

(一) 被告具有行政职能属性

检察机关提起行政公益诉讼的一个主要特征即是其被告需要是政府系统内的行政机关或是担负行政职能且被法律法规授权的组织。之所以将一些具有行政职能的组织纳入行政公益诉讼对象主要原因是和当前的行政体制改革有着紧密的联系,在改革中政府的一些传统行政职能被转移给部分社会组织,因此从更广延的角度来判断,这部分社会组织也应是行政公益诉讼的对象。这一点是与民事公益诉讼有着较大区别的,具有行政职能的机关或组织在行使职权时可能会因为组织的违法作为、行政不作为从而导致公共利益受损,这就有必要检察机关提起行政公益诉讼,从而维护社会公共利益。

(二) 行政前置程序

行政前置程序是检察机关提起行政公益诉讼的另一个重要特征。具体指检察机关通过各种途径掌握了行政机关或组织的相关违法性事实情节后出于对行政机关管理效能以及司法成本的考虑,可以依法要求行政机关在规定期限内及时纠正其行政违法行为或行政不作为问题。检察机关通过行政前置程序给予行政机关一定的缓冲期,通过这种方式对行政机关监督,有助于行政机关权力的规范化运行。当然,如果在规定期限内,行政机关仍然没有纠正其行为,保障公共利益,行政机关则有必要依法向人民法院提出行政公益诉讼,通过诉讼渠道来维护公共利益。

(三)举证责任倒置

在行政诉讼中,行政机关一般对相应诉讼的证据搜集具有较强的便利性,行政机关可以通过自身渠道获取不被外界所掌握的信息资源,运用这些取证可以就证明自身行为的合法性。因此一旦检察机关提出行政公益诉讼,行政机关需要按照举证责任倒置来提供相关的证据。但是并不是说检察机关没有提供举证的责任以及任务,在提起诉讼时需要有行政机关损害公共利益行为的事实证据。在诉讼的基本环节中仍然要坚持“谁主张,谁举证”这一基本性原则要求。

二、检察机关提起行政公益诉讼的问题

检察机关在提起行政公益诉讼中具有特殊性,其基本程序以及具体操作上与民事公益诉讼有着较大的差别,也就是说不能完全按照民事诉讼法展开,在行政公益诉讼中因为要提起的被告是行政机关,在具体的案件上更涉及不同部门之间的权力制衡与监督,因此在司法实践中检察机关提起行政公益诉讼存在着多种复杂性问题。

(一)检察机关在行政公益诉讼的定位问题

检察机关在行政公益诉讼的定位问题包括两个基本方面。其一,在行政公益诉讼的司法实践中除了检察机关作为提起诉讼主体之外,是否还存在着其他主体。针对这一前提性问题,在学术界中存在着不同的观点,有的学者强调既然提起行政公益诉讼主要目的是为了维护公共利益,因此基于对公共利益维护的公民、社会组织都可以是行政公益诉讼的主体,如法国在公益诉讼中就采用双轨制,即公益诉讼主体可以是公民、检察机关、公益组织。当然还有的学者坚持检察机关作为行政公益诉讼的唯一主体性地位。其二,行政公益诉讼中检察机关具体的诉讼身份是什么,这一问题在学术界中也存在着分歧,如有的学者坚持“原告人说”,有的学者坚持“公诉人说”,还有的则将检察机关作为公益代表人来理解其诉讼身份,认为检察机关是社会公共利益的代表,在行政诉讼中需要借鉴刑事诉讼的基本规定。总的来看,这些不同观点出入为检察机关在行政公益诉讼中提出了不同的理解进路,也增加了其合法性依据的质疑,进而影响到检察机关在行政公益诉讼中实际功能作用的发挥。

(二) 行政公益诉讼中公共利益界定问题

检察机关提起行政公益诉讼的出发点是要确保社会公共利益得到有效保障,能够维护社会公益。但是在司法实践中公共利益的界定却缺乏具体的阐释,尽管在我国的《宪法》、《民法通则》以及《物权法》等相关的法律法规中都有公共利益的说明,可是公共利益这一概念包含了一定的事实与价值,很难在实践中厘清。学术界中对公共利益的理解也千差万别,如有的认为公共利益指的是不特定群体共同的利益,有的认为是公共利益则是相对私人利益而言的一种表现,还有的强调符合法律程序的则可以形成公共利益。总的来看,在这些不同观点上存在着角度识别的差异。公共利益的界定是为了更好地保障法律的实施,从而界定公共权力是否得到规范化使用,而在实践中由于无法穷尽对公共利益类型的处理,也无法有可操作性的方式对公共利益进行界定。公共利益、国家利益以及个人利益这三者概念的既定最终涉及到行政公益诉讼适用范围以及相关法律规定适用范围,如国家利益和公共利益之間同义则意味着在诉讼中可以利用刑事诉讼法以及民事诉讼法,而如果两者不同义则意味着公共利益受损只能适用于民事诉讼法。

(三)行政公益诉讼的诉前程序问题

从前文可知,行政公益诉讼中检察机关可以向行政机关提起相关建议,并要求行政机关在规定期限内及时纠正行为或给予相关回复。这一诉前程序有效地处理了检察机关对行政机关的监督问题,但是真正出现的是在司法实践中检察机关的检察建议是否存在于诉讼请求相同这一事实。从行政机构来说,检察机关提起行政公益诉讼只能是同级提起,很多检察机关在对同级的行政机关进行监督时主要是进行检察建议,其实质上是发挥了监督性功能,除非是行政机关对检察机关所提出的建议置之不理的情况下,检察机关才有可能会提出诉讼。也就是说,在司法实践中尽管行政公益诉讼有相关的法律规定,但在具体的落实上仅仅局限在监督层面上。一般来说,行政诉讼请求应该和诉前检察建议一致,但是实践中也有两者存在不一致的情况。

三、检察机关提起行政公益诉讼的完善机制

检察机关本身具有监督的功能,检察机关与行政机关以及审判机关之间是独立行使权力的,且检察机关具有完善的组织机构、专业的人员与监督技术,因此可以对一些问题展开调查与取证,这一优势是任何个人以及社会组织都不具备的,以检察机关为唯一的提起行政公益诉讼主体具有现实的可行性与必要性。同时在国外的司法实践中也有规定检察机关提起行政公益诉讼,故此可以借鉴国外的相关司法实践经验,以检察机关为提起诉讼主体,有效地保护公共利益。基于检察机关提起行政公益诉讼中出现的问题以及困境,尤其需要在下一步的司法实践中加强对行政公益诉讼的改革与完善,进一步利用检察机关的优势,推动对公共利益的维护。

(一)重新建构行政公益诉讼程序

检察机關提起行政公益诉讼需要进一步在制度构建上加以完善,具体可以通过以下几个方面展开。其一,完善行政公益诉讼的提起方式。在提起行政公益诉讼时存在着主动说与被动说,即由公民或者社会组织发现了行政机关存在着行为失当,并且侵害了公共利益,由此向检察机关进行举报,最终检察机关采取调查并根据具体情况采取诉讼行为。而主动说则强调检察院主动发现行政机关的违法作为,并发挥其监督功能,这些提起方式在司法实践中都存在,而为了完善提起方式还需要考虑实际行政体制,为避免同级党政机关的干预还应该强调由上一级检察院向同级法院提起并由当地检察院受理,以此来确保权力行使时不受行政干预。其二,在行政公益诉讼的受案范围上应该立足于实际的法治化进程,对受案范围进行动态性调整,同时还要避免司法被滥用这种情况。其三,在行政公益诉讼的前置程序上应该强调检察机关不仅仅是法律监督者的角色,还要强调检察机关作为公益代表人这一角色,在具体的实践中应该在强制程序基础上坚持司法克制主义,如果行政机关没有在规定的时间范围内纠正行为,检察院可以向行政机关上级部分或者是人事机关提出要求和建议,以此作为缓和,同时还可以直接向人民发展提起诉讼。其四,在行政公益诉讼调查程序上,检察机关应该坚持中立性态度,从客观实际情况出发,秉持全面性观点,从有利和不利两个层面出发来搜查取证。总的来说,检察机关在提起行政公益诉讼上应该从实际情况出发,从试点中总结经验不断完善提起诉讼的程序,进一步保障公共利益的维护。

(二)完善相关法律法规,提供法律依据

检察机关提起行政公益诉讼在司法实践中还存在着很多不完善的地方,尤其是部分法律法规还不健全,相关法律法规也没有对行政公益诉讼进行明确的规定,因此导致司法实践中缺少合法性。为此需要立法机关根据司法实践及时地修改行政诉讼法以及其他有关行政公益诉讼的法律规定。如可以进一步地完善人民检察院组织法,健全检察机关在提起行政公益诉讼上的权利,出于职权法定主义的思考,健全人民检察院组织法可以更明确地强化检察机关在提起行政公益诉讼上的法定资格,具体来说,可以规定“人民检察院对于行政机关的不当作为可以提起行政公益诉讼”,以此来保证检察机关具有相应的权利。除了完善人民检察院组织法外,还可以完善《行政诉讼法》,探索制定《公益诉讼法》,颁布相关的司法解释,总之,通过各种法律文本的制定与修改来确保检查机关提起行政公益诉讼上有法可依。

参考文献:

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[3]徐航航.论检察机关提起行政公益诉讼的思路与趋向.政法学刊.2017,34(6).

[4]张鲁萍.检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构.学术界.2018(1).

《检察机关提起行政公益诉讼问题研究》原文作者:蒋治曾,该学术论文发表于:法制与社会 2018年23期

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