依法治校下中小学校章程的完善

黎鹏

摘 要 依法治校是将依法治国落实到学校管理中的具体表述,而学校章程则是将依法治校细化到学校管理中的直接依据。广州市中小学校在2016年底完成了对学校章程的修订。在这次修订过程中,学校普遍反映该项工作需要上级教育主管部门的指导。本文从章程修订的法律法规依据入手,结合依法治校示范校评估和章程建设中存在的问题,为进一步完善中小学校章程提出一些具体可行的建议。

关键词 依法治校 中小学校 章程 修订

中图分类号:G627

文献标识码:A

党的十九大报告中提到要全面依法治国,具体到学校层面,就是依法治校。根据教育部2003年7月发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》,依法治校就是既要体现教育行政部门的依法行政,又要体现学校的依法自主办学、依法接受监督,处理好政府与学校的关系,落实学校办学自主权,使学校的各项民主管理制度得到完善,保障学校、教师和学生的合法权益。

章程是学校进行自主管理的基本依据,是作为统领全局的纲领性文件。同时,章程也是学校建立现代学校制度,促进自主发展、自我约束管理,实现依法治校的重要保证。因此,在全面贯彻党的教育方针、推进依法治校的具体工作中,加强学校章程建设是非常重要的。

一、学校章程修订的迫切性

2012年,教育部发布的文件就对依法治校进行了说明,要求坚持社会主义办学方向,学校办学的理念要以法律至上,做到尊重章程、依法依章办事。另外,教育部还要求全国所有的教育行政管理部门和学校,要结合当地的实际情况,按照文件要求,在教育行政管理体制和学校内部管理体制方面全面推进改革、创新,推进依法行政和依法治校,加快建设现代学校制度。

2014年10月15日,广东省教育厅下发《关于加强公办中小学校章程建设的通知》,要求全省学校认真贯彻执行国家有关法律法规及教育部《全面推进依法治校实施纲要》,把学校章程建设作为当前和今后一段时期推进现代学校制度建设和实现教育现代化的重要任务。

2015年,全国人大常委会通过了对《中华人民共和国教育法》进行十三项的修改。随着教育法律法规的不断修改完善,学校章程的建设也应当与时俱进,符合上位法的规定。

广州市自2004年实施中小学校章程建设工作以来,已基本实现了“一校一章程”。但随着教育法律法规的制定和修改,新的教育政策不断公布,原来学校章程的内容已不符合最新的要求。因此,中小学校章程的修订完善,既符合上级教育部门的要求,也有利于推进依法治校,为学校各项规章制度的健全提供依据。

二、中小学校章程修订应注意的问题

学校章程建设是依法治校工作的重中之重,根据《广东省依法治校创建活动认定评分标准》,二级指标中章程建设占6分,评分的观察点为依法制订、修订章程占3分,及时公布章程占2分,发挥章程的作用占1分。根据广东省教育厅的文件要求,学校章程制定的基本原则有合法性原则、基本性原则、前瞻性原则和特色性原则。

(一)章程修订的程序必须合法

根据广东省教育厅下发的文件要求,学校章程制定和修订的主要程序为:第一,学校成立章程起草小组;第二,调研和起草;第三,学校教职工代表大会或教职工大会讨论;第四,学校领导班子全体成员会议审定;第五,报教育行政主管部门核准;第六,经核准后学校发布实施。由此看来,学校章程的制定和修订程序是非常明确的。但是在进行依法治校示范校的评选认定过程中,有的学校并没有提供完整的佐证材料。

章程的制定和修订应成立起草小组,由校长担任组长,成员包括各学校内部各部门主要负责人、教职工代表、家长代表,还特别要求小组成员中至少有一名成员具有教育学或行政法学背景。我国现行中小学领导体制是校长负责制,所以校长的法律意识与学校的依法管理关系密切。学校按照章程自主管理,章程将学校内部管理体制及管理机构的职责分工加以明确和稳定,因此学校各部门主要负责人、教职工代表应当成为起草小组成员。而要求至少一名成员具有教育学或行政法学背景,则体现了小组成员对教育或者法律要有一定的专业素养,使学校的章程更容易符合合法性、基本性的原则。

章程要在调研的基础上起草,要广泛听取和吸纳教职员工、家长和社区,以及各利益相关方的意见。这一程序要求学校对意见的采纳情况要作详细说明,还要在校内公示栏和学校网站公示。校内公示栏的证明比较容易补充,而学校网站的公示则要求把握好时间节点,如果事后补会留下痕迹。

(二)章程修订的内容必须完备

章程中的内容要涵盖学校的方方面面,既要体现学校的办学理念和办学特色、学校发展目标,又要明确校内的各种关系、领导体制、治理结构等,还要对教职工的权利和义务、学生的权利和义务有相应的表述。根据广东省教育厅的文件要求,学校章程的主要内容有十三项,对照这十三项内容,可以将学校章程分为八章,分别为总则;学校的管理体制;教育及教学管理;学生的管理;教职工的管理;学校、家庭与社会的关系;学校资产以及财务的管理;附则。广州市天河区教育局在推进本区学校章程建设工作时,就制定了参考文本供学校制定和修订章程时参考。参考文本在一定程度上为学校解决了修订章程时的困难,但也产生了新的问题,例如,各校照搬参考文本中的表述,导致不同学校的章程千篇一律,失去了本校特色。章程的内容固然要符合上级文件的要求,但作为学校进行自主管理的基本依据,章程更应结合学校的具体实际,突出学校特色。

(三)章程修订的材料必須齐全

根据广东省教育厅的文件要求,学校提交章程核准材料时,需递交申请报告、章程核准稿、章程注释稿、章程起草(修订)说明和有关佐证材料。结合上文提到的《广东省依法治校创建活动认定评分标准》,评分观察点中依法制订、修订章程占3分,而这3分的取得就需要学校提供修订章程的过程性佐证材料。而佐证材料是否齐全,就可以证明学校是否有按照合法的程序来进行章程修订工作。例如,有的学校没有递交章程修订说明,有的学校没有递交校内外征求意见及采纳情况的证明,这样,就无法证明学校是按照文件要求的程序进行章程修订。另外,如果学校递交的材料不齐,会直接影响教育行政主管部门的核准工作,最终受影响的还是学校。

三、完善中小学校章程的建议

(一)提高认识,重视章程建设工作

学校章程是我国《教育法》规定的学校依法设立的必备条件之一,是按程序制定的学校的根本制度,是学校实施自主管理的基本依据。现代学校制度强调依照章程进行自主管理,章程的建设关系到学校内部管理体制改革的各方面。个别学校校长不重视章程的建设工作,存在应付思想,没有亲自抓,少过问、少参与,投入的精力、人力、财力不足。有的学校负责制定起草章程的校领导和老师没有认真学习相关的法律法规,不熟悉工作,对章程的作用和地位缺乏全面的认识,无法按要求完成章程修订工作。因此,学校校长要提高认识,高度重视章程修订工作,充分认识到章程建设工作的重要性和紧迫性,以章程建设为契机,建立自我管理、自我约束、自主发展的运行机制,加强依法治校的理论宣传和学习,提高依法治校水平。

(二)学习文件,规范章程制定程序

学校章程的制定过程相当于“立法”过程,必须严格按照上级教育行政部门的文件要求进行。有的学校章程修订程序没有严格按照上级文件规定的程序进行,如没有征求师生、家长的意见;意见的采纳情况没有在校内公示栏和学校网站公示等。因此,学校要严格按照规定的程序制定章程,并按章程核准书规定的时间及时通过网站、公示栏向社会公布学校章程,自觉接受师生、家长和社会各界的监督。加强对章程建设工作的宣传和学习,让全校师生熟知章程。

(三)斟酌文字,提高章程内容质量

有的学校章程的体例和内容完全是对学校各项日常工作的陈述,没有按照文件要求的章程规范体例和内容起草制订(修订)章程,这样的表述不够规范。在对学校章程进行合法性审查时,重点从合法性、规范性、适当性等方面对学校章程的内容进行审查,斟酌文字的表述。学校章程关乎学校发展的未来和顶层设计,关乎师生的切身利益。按照上级的文件要求,学校章程首先要遵循教育法律法规,坚持社会主义办学方向的基本原则,其次要以促进改革、增强学校自主权为导向,着力规范内部治理结构和权力运行规则,这样才能充分反映广大教职员工、学生的意愿,凝练共同的理念与价值认同,明确发展定位,最后从学校的办学特色、发展目标、办学传统、特点和文化突出学校的与众不同,强调科学性和可操作性。

(四)发挥作用,完善章程实施机制

学校章程建设工作的重点是将完善修订的章程实施落实,健全以章程为核心的学校制度体系严格执行。上文提到最新的《广东省依法治校创建活动认定评分标准》,评分观察点中发挥章程作用占1分,其认定标准为是否建立实施章程的方案或计划和是否建立负责监督实施章程的机构。

依照章程实施管理,就要求学校建立健全章程执行机制、实施方案或计划。一般而言,各中小学校要依据学校章程,健全学校依法办学自主管理的制度体系,完善学校相关配套制度,及时清理过时的各种规章制度,规范学校各项工作。因此,学校应当根据每学期或每学年的工作计划,制定相应的实施章程的方案或计划,使学校的制度体系和各项制度均符合章程的规定。而负责监督实施章程机构的建立,则对学校章程的实施起到了督促作用。同时,完善章程实施监督工作机制,学校每年要向教职工代表大会报告章程执行情况并报上级教育行政部门。

四、结语

党的十九大报告中对教育事业是这样表述的:“优先发展教育事业。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,深化教育改革,加快教育现代化,办好人民满意的教育。”推进全面依法治国,教育事业的改革也需要进一步的深化,要推进我国教育现代化的发展,必然需要继续全面推进依法治校。按照全面推进依法治校的总体要求,学校要对章程进行与时俱进的修订,从而提高章程的质量,同时健全学校的各项制度,完善权利保障和救济机制。校长的法治意识要不断加强,提高管理水平,更多地运用法治思维和法律手段来解决学校改革发展中的问题。在师生权益方面,要落实师生主体的地位,提高师生的自律意识和服务意识,保障师生的各项民主权利,使依法治校真正的得到落实。

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《依法治校下中小学校章程的完善》原文作者:,该学术论文发表于:法制与社会 2018年21期

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