北部湾地区海洋经济可持续发展的法律保障研究

摘 要 大力发展海洋经济、保护海洋生态环境符合“建设海洋强国”的需要。北部湾作为西南出海口,当前由于海洋生态保护法治意识的缺乏、海洋法治建设薄弱、海洋科技水平较低、涉海执法管理部门协调不足等因素的掣肘,该地区海洋治理的法治化水平整体相对滞后,出现了产业结构布局失衡、海洋开发管理落后、环境污染及生態破坏等诸多问题。本文认为应当结合广西壮族自治区的立法优势,提出完善海洋法治建设、规范海洋管理秩序、提高公民海洋环保与法治意识及推动海域治理国际合作等法律保障措施,进而实现北部湾地区海洋经济可持续发展,提升海洋软实力与竞争力。

关键词 北部湾 海洋经济 可持续发展

作者简介:李涓,广西民族大学法硕研究生,研究方向:刑事诉讼法、海洋法等。

中图分类号:D922.29 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.223

广西北部湾海域面积约12.8万平方公里,是我国大西南地区的出海通道,战略意义突出。但近些年来,海洋经济的迅猛发展也伴随着日益突显的海洋生态与环境问题,威胁海洋经济的可持续发展。进入习近平新时代,海洋经济发展的良性循环备受关注。北部湾地区海洋经济可持续发展是国家建设“海洋强国”战略的重要组成部分。统筹开发与保护,就是要兼顾金山银山与绿水青山,实现二者并举前进,提高海洋管控力,推动北部湾经济区生态文明建设。

一、北部湾地区海洋经济发展的突出问题

第一,法治意识薄弱,海洋生态遭到破坏。海洋资源的开发和利用都应秉持可再生、可循环、可持续的原则与宗旨。北部湾沿海资源丰富,可海洋生态环境比较脆弱,一旦遭到破坏便极难自我修复。由于沿海地区民众及相关部门海洋法治意识薄弱,对传统粗放的渔业捕捞方式未引起足够重视,出现渔业资源衰竭、生物多样性减少等问题。

第二,缺乏相关法规指导,产业结构布局失衡。海洋产业结构的合理性决定了海洋经济能否又好又快地发展。通常情况下,海洋第三产业对海洋资源的依赖性以及对环境的影响程度最低,并依次递增。最近几年,北部湾经济区内对海洋第二产业投入增多导致效率降低、海洋产业掠夺式经营、粗放型发展,海洋产业发展畸形。经济发展所需的关键要素如财力、人力、技术等十分匮乏,基础设施薄弱,经济持续发展乏力。此外,同质性无序竞争、海洋产业布局分散,使传统产业整体转型困难,阻碍了北部湾沿海地区海洋产业结构的调整。

第三,环保执法不严,海洋环境污染日趋加剧。《联合国海洋法公约》中有关海洋环境污染的定义十分明晰:河口湾是海洋环境的重要组成,其污染源来自人类。北部湾地区的海洋生态环境虽整体上状态良好,但依然存在严重的局部水域污染问题。如防城港金滩和北海银滩海水浴场处,海洋垃圾显著增加,据海洋监测结果显示,沿海海水增养殖区生物体中的石油烃、总汞、镉含量超标 。除此之外,虾塘等近海增养殖区出现养殖病害时,常常未经处理就直接排放,引起近海水域污染加剧,海洋经济承受着巨大的生态环境压力。

第四,海洋开发综合管理和协调机制仍不完善,整体水平落后。通常而言,要确保颁布的法律能够顺利贯彻执行,必须要明确执法主体与相应的执法程序。目前北部湾经济区在进行生态功能区规划时,各个利益主体之间常伴随着矛盾冲突,而地方政府缺乏一个科学且强有力的协调机制,无法有效统筹,且与东部沿海地区相比,集约化程度较低,制约海洋经济的绿色发展。

二、影响北部湾海洋经济可持续发展的法治因素

一是海洋生态保护法治意识的缺乏。“海洋法治意识是指人类在海洋整个生态系统中,为实现自身生存和发展的途径及手段的认识总和。” 海洋法治意识的产生,标志着人类文明的进步。作为传统大陆国家,我国教育体系中长期缺失海洋法治,导致公民缺乏海洋法律信仰,法治意识淡薄,沿海居民时有随意围海占海、过度采捕以及保护区内非法盗采海砂等违法行为。

二是海洋经济法治建设薄弱。建国以来,为大力推动海洋经济的发展,国家有关立法部门出台了《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律法规,沿海地区也随之新增了不少地方性海洋规章,但整体上立法质量不高,且未能适应时代需要及时修正、添加,海洋法在整个国家法律体系中未得到足够的重视,不足以形成独立的部门法体系,加之地方政府在处理此类问题时,也缺乏一定的法治思维,产生地方法规与国家法律相冲突、甚至对抗的情形。

三是海洋科技水平尚无法满足经济可持续发展的要求。实现海洋经济低碳高效、循环可再生的发展都必须以科技为先导,利用高精尖的技术手段拓宽海洋经济发展的深度和广度。由于广西地处西南,教育水平较低,海洋科研机构少、人才匮乏、投入不足,科研成果转化为现实生产力的周期长,海洋科技对经济可持续发展的助力有限,如何通过相关法律机制保障科技水平的提升,将是至关重要的一环。

四是海洋执法管理部门协调不足,海域治理面临巨大压力。《海洋特别保护区管理暂行办法》对管辖权限进行了规定 ,然而目前北部湾沿海城市行政管理部门之间多头管理、互相掣肘,地方政府难以协调,海洋公共管理权力分散。各涉海部门间职能属性不清,致使海域开发管理依然粗放,随意占海围海的情况时有发生,加之跨国海域治理复杂、我国海上执法队伍人员素质偏低、执法力量有限等问题,严重阻碍了海洋生态文明建设的进程。

三、北部湾地区海洋经济可持续发展的法律保障路径

要抓住发展新机遇、适应形势新变更,保证海洋开发的有序进行,就必须做到海洋经济、海洋资源利用、海洋环境保护三者的统一协调,坚持发展可再生、可持续、可循环的海洋经济。这就离不开配套的法治建设,探索可持续发展的法律保障路径,有助于优化产业结构、引导海域经营使用方式由粗放向集约的转变,从而实现北部湾沿海地区的生态文明。

第一,加强海洋环保教育,提高公民海洋法治意识。从立法、执法、司法到守法,整个法治建设过程都贯穿着执法者与普通群众的海洋法治意识。树立公民的海洋法律信仰、营造海洋法治氛围,不仅需要各政府职能部门通力协作、积极推动, 还要采用各种方式鼓励公众广泛参与、自发自觉规范其涉海行动。一方面,因地制宜、多措并举,自上而下进行海洋生态保护普法教育与宣传,提升公民的海洋认知与海洋环保意识。比如由相关行政部门定期开展海洋法治文化活动,特别是大力发扬本地区特有的京族护海传统,利用新闻媒体、网络自媒体等渠道号召全民合理合法用海,积极推动海洋生态保护的大众化和常态化。另一方面,增加海洋法治建设经费投入,突出海洋法治文化研究与法治教育两个版块,为发展可持续的海洋经济提供智力支持。比如在各类学校中开设海洋相关课程,从小抓起,将环保与法治意识渗透到国民教育中。此外,组织专题小组进行实地调研,掌握沿海居民的思想意识状况、海洋文化习俗等第一手资料,完善海洋教育信息储备,并逐渐树立公民的海洋法律信仰。

第二,充分发挥自治区立法优势,健全海洋法治。完善现有的法律体系,推动海洋经济发展的关键是怎样结合具体实情,科学制定相关激励措施,形成良性发展的运行制度。这就要求必须以国家法治统一为前提,着重加强海洋经济立法,推动海洋经济又好又快地发展。首先,明确经济区未来发展方向,并通过出台相关法规、条例,确保海洋经济发展激励有效、制度配套,为进一步完善我国沿海整体经济布局提供法律保障。例如鼓励企业进行可再生能源研发,并为其提供法律及政策扶持,积极引导海洋资源高效利用,为科技兴海、转变海洋经济发展方式奠定法治基础,使传统产业向新兴产业发展,由近海走向深海,提升海洋服务业辐射能力。其次,逐步建立并完善海洋生态保护和补偿制度。建立生态补偿机制是维护自然保护区生态最有效的办法,它以法律为方法、公平为原则,平衡不同主体之间的利益,确保生态系统可持续。通过制定专门的生态补偿法律制度、提高其法律位阶,以及在法律中明确补偿数额及标准,如修订《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》等,不断完善立法,提高其科学性与可操作性,从而发挥生态补偿对建设生态文明的积极作用。最后,推动海岸带综合管理法律化,重视海岛立法,实现陆海统筹。海岸带地区综合了各种复杂的自然经济因素,不能仅靠单一的部门法规实施管理,所以需要通过立法突出海岸带的特殊性,明确可持续利用这一项基本法律制度并强化管理监督。同时,海岛关乎国家主权及资源使用权属,是国家海洋经济发展的基础,由此可见,海岛立法具有重要意义。通过实地调研不断完善《广西壮族自治区海岛保护规劃》,进一步规范海岛分类管理的程序,提高其实际应用效力,处理好海岛保护与开发的关系,使广西壮族自治区的海岛资源优势得到充分发挥,促进海洋经济可持续发展。

第三,积极推进海洋执法队伍建设,规范海洋管理秩序。依法管海、治海,最首要的是明确各海洋部门的职能分工,通过严格审核近海养殖资质等手段规范管理秩序。其次,依靠优惠政策引进海内外人才、组织专业培训等方法提高执法人员综合素质,积极推进海洋执法队伍建设。同时,加强对海洋生态资源保护和陆源污染物排放入海控制的监测、巡查和执法力度, 广泛开展海湾生态环境整治工作,尤其是以红树林、珊瑚礁等生物多样性集中的海洋生态自然保护区为重点,带动整个滨海生态系统的良性循环和健康发展,增强海洋经济的支撑能力。

第四,推动海洋治理领域的国际合作,促进海洋生态协同保护。生态系统不完全以行政区域进行划分,这就需要我们遵循协同原则,力求包容开放,实现共赢共享。世界范围内,许多国家在海域治理的实践中已取得一定成果,我们可以借助独特的地理优势,定期开展主题论坛、专家座谈会等活动,加强与他国的交流合作,建立海洋经济科研创新协作平台。同时,作为整个北部湾沿海自然生态系统中的一部分,北部湾经济区要充分利用现有开放合作平台,深度融入大湄公河及次区域合作版块,并积极谋划新机制,进一步推动本地区政府与周边国家政府间的生态协同保护体系建设,实现自然生态良性循环和人类社会持续发展的社会。

注释:

《海洋特别保护区管理暂行办法》规定,本行政区范围内海洋特别保护区的建设、管理,由沿海地方人民政府主导,下属行政部门具体执行,由海洋、环保、渔业、交通及海事等有关部门根据其职能权属进行管理。

参考文献:

[1]张德贤.海洋经济可持续发展理论研究.青岛:青岛海洋大学出版社.2000.

[2]陈忠禹.论海洋经济可持续发展法律保障机制.福州党校学报.2007(6).

[3]宋伟、盖美.保护辽宁省海洋环境 促进海洋经济可持续发展.海洋开发与管理.2008(3).

[4]中华人民共和国海事局.联合国海洋法公约.北京:北京人民交通出版社.2004.

《北部湾地区海洋经济可持续发展的法律保障研究》原文作者:李涓,该学术论文发表于:法制与社会 2018年23期

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